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2. El Distrito Federal y la política nacional
2.3 Surgimiento de los órganos autónomos federales en México y la creación del IFE


Una característica de los sistemas políticos es que van adecuando sus instituciones a los reclamos sociales. Conforme se multiplican las demandas se atomizan los canales de respuesta y los procedimientos institucionales se tornan más complejos. Ello explica que en las democracias contemporáneas se observe la creación de instituciones que difícilmente pueden explicarse por la teoría clásica de división de poderes.

En México, como en la mayoría de los países latinoamericanos la evolución social ha conducido a plantear organismos autónomos, que cumplen diversas funciones y son coadyuvantes en la tarea de garantizar la aplicación de la ley. Para garantizar la certidumbre e imparcialidad de su funcionamiento se ha incluido la creación de este tipo de organismos en la Constitución. Para algunos estudiosos, como María del Pilar Hernández, investigadora de la Universidad Nacional Autónoma de México, con el surgimiento en los últimos años de órganos constitucionales se pretende lograr diversos grados de independencia de dichos organismos respecto de los tres poderes tradicionales, es decir, del Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) señala específicamente la existencia de tres órganos de este tipo:

El primero de ellos aparece en el párrafo sexto del artículo 28 al referir al Banco de México (Banxico) en los siguientes términos:

“...El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado...”

La segunda mención es para el Instituto Federal Electoral (IFE), el cual es incluido en la fracción V del artículo 41 y menciona las características y funciones generales de dicha autoridad electoral:

“.... La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley...”

La tercera mención corresponde a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la cual es señalada expresamente en el cuarto párrafo del apartado B del artículo 102:

“...El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios...”

Estos tres organismos tienen un común denominador: ser autónomos en su funcionamiento respecto a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, aunque en su integración tales poderes sí intervienen.

¿Qué son los órganos constitucionales autónomos?

Para cualquier estudioso o interesado en las cuestiones políticas es evidente, como ya se mencionó, que en las sociedades contemporáneas el “poder” ya no es detentado en exclusiva por las instituciones convencionales del Estado. Ahora participan, influyen e incluso lo ejercen organizaciones empresariales, partidos políticos, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación masiva, entre otros.

Al respecto, el Dr. Jaime Cárdenas señala que la forma de entender la teoría de la división de poderes ha cambiado. Para él,

“...Ya no se concibe la aportación del barón de Montesquieu como la separación rígida de funciones y atribuciones, sino como una distribución de facultades entre órganos del Estado necesitados todos ellos de relaciones, controles e intervenciones mutuas y recíprocas...”

En este sentido se entiende que el Estado requiere de organismos autónomos que funjan como contrapesos y que faciliten, conduzcan o favorezcan al equilibrio económico, político y social.

Algunas de las cualidades de dichos órganos en cuanto a su autonomía formal, y que al establecerse su existencia en la Carta Magna se les considere como constitucionales, se abordarán enseguida.

El adjetivo “constitucionales” deriva naturalmente de la mención de su existencia en la Carta Magna, por lo que se benefician del principio de supremacía jurídica de ésta, es decir, adquieren legitimidad y competencia incuestionable a su actividad como órganos estatales.En el caso de México, esta condición les brinda un nivel de estabilidad y permanencia que difiere del resto de las instituciones gubernamentales, ya que para reformarlos es necesario satisfacer las condiciones previstas en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En otras palabras, se requiere de acuerdos políticos amplios entre las fuerzas políticas y de mayorías calificadas en el Congreso.

En el ámbito de las instituciones, el calificativo de autónomo debe entenderse como el espacio de acción en el que puede decidir de manera independiente en un marco de distribución de competencias, y no debe confundirse con “soberanía”, ya que una institución soberana está en cierta forma aislada del exterior. Dicho en palabras de Thalía Pedroza, la autonomía significa 'libre albedrío' y 'mando propio'; y alude a una cierta capacidad de autonormación y autogobierno. Es decir, en una institución

“la autonomía es una típica situación de relación de independencia relativa, porque mantiene una estrecha relación con otros, que con base a este vínculo limita la esfera de otros individuos o bien se ve limitado por éstos”.

En complemento de lo anterior, la politóloga colombiana Ileana Melo, considera que los órganos constitucionales autónomos son entidades, comisiones o agencias estatales [...] que operan al lado de las ramas del poder público, o de instituciones con personería jurídica de derecho público, que sin pertenecer a ninguna de las ramas ni organizaciones del poder público, gozan de un determinado grado de autonomía e independencia.

En el mismo sentido para el Dr. Jaime Cárdenas el funcionamiento de dichos órganos autónomos constituye:

“...una vía para conciliar democracia de partidos, poderes tradicionales, grupos económicos y sociales y democracia…

Ello en virtud de que

“... surgen de la sociedad y de los partidos, pero no se deben totalmente a ellos, y pueden ser capaces de fiscalizar, transparentar y democratizar la vida política, siempre y cuando no se conformen en los cotos cerrados y burocratizados de los técnicos...”

Para que cumplan con tales funciones “al lado” del Estado, a tales órganos constitucionales autónomos se les delegan funciones específicas que corresponden plenamente al Estado. De ahí que, siguiendo la argumentación de Jaime Cárdenas, se les delegan

“...actividades técnicas y administrativas especializadas que deben llevarse a cabo al margen de coyunturas políticas, y de la injerencia de los poderes tradicionales y de los partidos políticos... órganos capaces de disminuir la ascendencia de alguno de los poderes clásicos, pero también (se trata) de restringir y sujetar al derecho a los otros "poderes" sociales, políticos y económicos: partidos, iglesias, medios de comunicación, grupos empresariales nacionales y trasnacionales...”

Tal concepción es la que, sostiene María del Pilar Hernández, predomina en Europa. Para ella, los órganos constitucionales autónomos esencialmente se han creado para lograr un equilibrio entre los poderes tradicionales, los partidos políticos y demás grupos o factores reales de poder. Es decir,

“...son órganos de defensa constitucional y de la democracia y, por eso, es preciso que estén contemplados en la Constitución a fin de que ella regule su integración y estructura para que su funcionamiento posterior sea independiente

En virtud de las coincidencias encontradas entre los autores referidos sobre este tema. Aquí se retomarán las cinco principales características que Jaime Cárdenas considera que los órganos constitucionales “autónomos” deben cumplir, así como los ocho principios esenciales que deben cumplir:

  • Inmediatez: estar enunciados y configurados directamente en la Constitución;

  • Esencialidad: resultar indispensables para el “Estado democrático de derecho contemporáneo”;

  • Participar en la dirección política del Estado: sus actos tienen efectos decisivos y contribuyen a orientar el proceso de toma de decisiones;

  • Paridad de rango: respecto a los demás órganos y poderes mantienen relaciones de coordinación y nunca de subordinación; e,

  • Independencia: orgánica, funcional y, en ocasiones, presupuestaria.

Y los principios que deben regir su comportamiento son los siguientes:

  1. Autonomía o independencia no sólo formal, sino que alcance a los aspectos financieros, de manera que los presupuestos anuales estén a salvo de acuerdos políticos coyunturales.

  2. La designación y permanencia de sus titulares debe basarse en procedimientos justos e imparciales, y contar con el respaldo de mayorías calificadas del Poder Legislativo; una vez designados deben contar con garantías de inamovilidad o remoción, además de una remuneración suficiente que no pueda reducirse durante el encargo.

  3. Apoliticidad. Sus miembros no deben militar en ningún partido político, y su actuación se debe sustentar invariablemente en criterios técnicos y nunca políticos.

  4. Inmunidades. Los titulares sólo podrán ser removidos por incumplir con sus responsabilidades como servidores públicos, y deben contar con algún tipo de inmunidad jurídica o privilegios procesales.

  5. Responsabilidades. Estas instancias deben periódicamente rendir cuentas de sus actividades al Congreso y a los ciudadanos. “...En lo que toca a sus atribuciones serán supremos dentro del marco constitucional”.

  6. Transparencia. Salvo casos “comprensibles” sus actos y decisiones pueden ser consultados por cualquier ciudadano.

  7. Intangibilidad. En su calidad de órganos permanentes, su modificación debe exigir de procedimientos de reforma constitucional más exigentes que el ordinario.

  8. Funcionamiento interno apegado al Estado de derecho. Los funcionarios de dichos órganos a quienes se les instruyan proceso por responsabilidades administrativas gozarán de las garantías constitucionales y procesales consagradas para todos los ciudadanos.

A la caracterización anterior se suman los componentes sobre el nivel de autonomía de los órganos electorales que propone María del Pilar Hernández:

  1. Autonomía política: corresponde a la capacidad de funcionar con independencia de otros órganos y, además se le reconozca el carácter de máxima autoridad en la materia.

  2. Autonomía financiera, es decir independencia para elaborar, aprobar y ejercer su presupuesto.

  3. Autonomía jurídica, la capacidad de autodeterminarse, proveerse de reglamentos propios y, en su caso, tener la facultad de iniciar leyes del ámbito de su competencia.

  4. Autonomía administrativa, la facultad de organizarse internamente y disponer de sus recursos materiales y humanos con independencia.

Cabe señalar que en el caso específico de México la CPEUM reconoce explícitamente, además de la existencia de tres órganos constitucionales autónomos ya señalados (Banco de México (Banxico); Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y el Instituto Federal Electoral (IFE)), la mención genérica de las universidades y demás instituciones de educación superior a las que la ley otorga autonomía, entre ellas destaca la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) la cual detenta esta condición desde 1929, pero junto a ella la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) actualmente afilia a otras 32 instituciones con esta condición, mismas que se distribuyen en 25 entidades del país.

Otros órganos de la administración pública que en México contribuyen al control y vigilancia de diversas funciones del Estado, pero que carecen de autonomía formal de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial, o bien su existencia no se prevé directamente en la CPEUM, no obstante su importancia en el desarrollo social y democrático de la nación son:

Auditoria Superior de la Federación (ASF)

Instancia responsable de revisar las finanzas gubernamentales, dependiente del Congreso de la Unión.

Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred)

No obstante que “goza de autonomía técnica y de gestión, adopta sus decisiones con plena independencia, y no está subordinado a ninguna autoridad para sus resoluciones en los procedimientos de reclamaciones o quejas”, está sectorizada a la Secretaría de Gobernación.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Máxima instancia jurisdiccional en materia electoral, independiente jerárquicamente del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial de la Federación, y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), —excepto en cuanto a las acciones de inconstitucionalidad que se planteen por eventuales contradicciones entre leyes electorales y la constitución—.

Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)

Organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, no sectorizado, y que goza de autonomía operativa, presupuestaria y de decisión. Las atribuciones de este órgano repercuten en “más de 250 dependencias y entidades del gobierno federal [mismas que] tienen la obligación de atender solicitudes de información”  que cualquier ciudadano les haga.

Fundación del Instituto Federal Electoral (IFE)

En el ámbito electoral la fundación del Instituto Federal Electoral como organismo autónomo es un parte aguas en la construcción del actual sistema electoral de México. Para dimensionar lo anterior es conveniente hacer un rápido recorrido por las fechas claves en la conformación y transformación de dicha Institución.

La primera de ellas indudablemente es el 6 de abril de 1990. En esta fecha el Diario Oficial de la Federación (DOF) publicó una reforma al artículo 41 de la CPEUM, la cual establecía:

“La organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce por los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión... Esta función se realizará a través de un organismo público dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios...”

Este primer IFE fue un órgano electoral sui generis. Aunque no se le había asignado el carácter de autónomo, se había conformado una institución notablemente más plural e incluyente de las fuerzas políticas y la ciudadanía, en la que todavía era determinante la presencia del Ejecutivo y del partido en el gobierno. Sin embargo, las reformas que le dieron origen representaron un paso más de un proceso de transición política enmarcada dentro de una transformación más profunda que comprendía también aspectos culturales y económicos.

Cuatro años más tarde, el 19 de abril de 1994, una nueva reforma al artículo 41 constitucional dotó de autonomía al IFE. Pero mantuvo la tutela del Ejecutivo, a través del Secretario de Gobernación. Tal reforma quedó en los siguientes términos:

“La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración concurren los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, según lo disponga la ley...”

Fue hasta la reforma publicada el 22 de agosto de 1996 que se incluyó al Instituto Federal Electoral, por su nombre, en la Constitución y se le concedió autonomía plena al suprimirse la presencia del Secretario de Gobernación dentro de su máximo órgano de dirección. El texto del artículo 41 de la CPEUM quedó de la siguiente manera:

“La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley...”

Así, el IFE autónomo de nuestros días es, en términos coloquiales, el fruto de un proceso de transición política resultante de la evolución social y de la apertura política que el país vivió entre 1977 y 1996 y que se concretó en seis reformas electorales. Durante estos años, para Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg,

“...El tema de fondo de la transición política [mexicana] es el de una sociedad modernizada que no cabía (ni quería hacerlo) en el formato político de partido hegemónico...un solo partido, una sola coalición, ya no podía representar ni conciliar todos los intereses, proyectos y pulsiones de un país que se modernizaba aceleradamente ...”

Estos autores sostienen que la transición mexicana consistió en consolidar a los partidos políticos como “maquinarias de la democracia”, es decir en los pilares del sistema electoral que el país careció durante toda la época posrevolucionaria.

De hecho el sistema electoral resultante de la transición política mexicana define a los partidos políticos como el único medio para competir electoralmente por los cargos públicos y de representación de México. La experiencia de esos años demostró la necesidad de que la ley electoral permitiera una competencia real por el poder político a través de las urnas; por lo cual debía normarse la participación de los ciudadanos, de los partidos políticos y de las autoridades involucradas. En este periodo se comprendió la importancia de que el marco jurídico sea transparente para todos los actores y tan detallado como sea posible para evitar interpretaciones. Con ello se buscó eliminar la intervención gubernamental a favor de su partido y ganar credibilidad de la ciudadanía tanto en los procedimientos como en las autoridades electorales, entre otros aspectos.

En resumen, la creación del IFE obedeció, según Becerra, Salazar y Woldenberg, a una de las dos tareas centrales de la política democrática de México “...la creación de unas leyes y unas instituciones reguladoras de [la] competencia”. La otra tarea era propiciar la consolidación de un sistema de partidos políticos en un sentido moderno.